Publicat el 3 de febrer de 2014 a El País
- Los expertos creen que las desviaciones presupuestarias en las grandes obras públicas son a menudo premeditadas
- El sector de la construcción considera inasumibles los precios de muchas obrasPublicado el 3 de febrero de 2014 en El País
- Los expertos creen que las desviaciones presupuestarias en las grandes obras públicas son a menudo premeditadas
- El sector de la construcción considera inasumibles los precios de muchas obras
Jørn Utzon ganó el prestigioso premio de arquitectura Pritzker en 2003. Habían pasado muchos años desde que había diseñado su obra estrella, la Opera House de Sidney. Pero aquel edificio, diseñado en 1957, empezado a construir un año después e inaugurado en 1973 acabó convertido en unos de sus principales quebraderos de cabeza —él fue despedido antes de la finalización de las obras— y uno de los motivos de que Utzon no fuera precisamente en aquella época uno de los apellidos más queridos en Australia. La construcción costó 102 millones de dólares de la época, 14 veces más de lo presupuestado. Como escribió el agudo Bill Bryson en su libro En las antípodas,“visto en perspectiva, las prisas con que se empezó el proyecto fueron probablemente su salvación”. Ya no había marcha atrás. Fue así como se construyó el icono y la historia de la que es probablemente la obra con mayor sobrecoste en términos relativos.
Esa misma tesis de Bryson la suscribía hace apenas unos meses el exalcalde de San Francisco Willie Brown, en una columna. “En el mundo de los proyectos cívicos, el primer presupuesto es en realidad una especie de anticipo. Si la gente supiera el coste real desde el principio, nunca se aprobaría nada. La idea es empezar. Ponerse a hacer un agujero tan grande que ya no hay otro remedio más que traer el dinero necesario para taparlo”. Con esas palabras intentaba explicar el porqué del incremento del presupuesto del ambicioso Transbay Terminal, un proyecto que aúna un intercambiador de transporte público con edificios de oficinas cuyo coste se ha disparado por encima de los 300 millones de dólares (221 millones de euros).
Pese al avance de la técnica, ni los ingenieros ni los constructores han sabido dar con la fórmula para evitar las desviaciones presupuestarias al alza en los grandes proyectos constructivos. El ejemplo más llamativo actualmente es el de una parte de la ampliación del canal de Panamá, que enfrenta a la Autoridad del Canal de Panamá (ACP) con el consorcio Grupo Unidos por el Canal (GUPC), liderado por la constructora española Sacyr, que reclama más dinero al considerar que el coste se ha disparado por motivos incontrolables para los contratistas. Pero lo mismo sucede con proyectos emblemáticos en Alemania como el nuevo aeropuerto de Berlín, la Filarmónica del Elba, en Hamburgo, o los estadios que Brasil construye para albergar el Campeonato del Mundo de 2014.
El experto en políticas de infraestructuras y profesor de la Universidad de Oxford Bent Flyvbjerg, estudió en 2009 cómo se había desviado el coste de las obras en 20 países de todo el mundo a lo largo de los últimos 70 años. Su trabajo llegaba a la conclusión de que el 90% de los proyectos no consiguió cumplir el presupuesto y casualmente la desviación era siempre al alza. Y el problema no era solo que se superaba con creces el objetivo de gasto, sino que tampoco se cumplían las previsiones de uso, que acostumbraban a ser superiores a las reales. Lo más sorprendente son las conclusiones a las que llega Flyvbjerg de sus trabajos. “Nuestra investigación muestra que la principal causa del exceso de costes es la subestimación de costes durante la planificación del proyecto. Y las principales causas de esa subestimación son: el optimismo y la tergiversación estratégica” de los políticos cuando presentan los proyectos. El académico utiliza otras palabras, pero su argumentario casa a la perfección con las afirmaciones del exalcalde de San Francisco. “El optimismo no es deliberado. Una estimación de costes optimista es baja, lo que lleva a los excesos de costes posteriores. La tergiversación estratégica es deliberada y se hace para que los proyectos se vean bien sobre el papel, para obtener la aprobación y la financiación”, señala.
Cuando surgió la polémica de Sacyr en Panamá, se recordó la denominada cultura del modificado que se ha hecho popular en España durante los años de bonanza, cuando la inversión en obra pública estaba disparada y las Administraciones eran incapaces de contener los sobrecostes. El presidente de Seopan, Julián Núñez, asegura, no obstante, que las constructoras españolas son competitivas porque saben ejecutar bien los proyectos y hacerlo a un precio competitivo. Admite el problema de los modificados, pero lo achaca a la legislación sobre contratación pública, donde se prima la oferta económica sobre la técnica. La consecuencia no es otra que una guerra de precios entre las constructoras, en búsqueda de carga de trabajo para soportar sus estructuras.
Pero ese gusto por las bajas que señalan las estadísticas son, en opinión de Núñez, “una particularidad en España desde los años setenta”, explica. El año pasado, en plena competencia por la caída de licitaciones forzada por la crisis, la media de los proyectos licitados por el Estado se adjudicaron con una rebaja sobre el precio de salida del 33,8%. En 1967, esa rebaja era del 17%.
“La Administración adjudica a la baja y luego admite los modificados, pero también sabe que nunca va a superar el contrato base de licitación”, señala el presidente de la patronal de las grandes constructoras, con referencia a que la Administración supuestamente siempre ahorra dinero. Los modificados eran más que habituales hasta hace un lustro. En 2008 la Unión Europea amenazó con sancionar a España si no acababa con esa política de modificar contratos de obras públicas que en la mayoría de los casos suponían sobrecostes. Incluso llegó a quitarle fondos de cohesión porque había hecho modificados de obras sin justificación. El Gobierno socialista aprobó en 2011 la Ley de Economía Sostenible y acabó con esa amenaza. Desde entonces, los sobrecostes no pueden superar el 10% de la obra licitada.
En una reciente visita a Barcelona, la ministra de Fomento, Ana Pastor, sacaba pecho. Su equipo habría acabado con la profusión de modificados. Los datos de 2013 le dan la razón. Incluso se podría decir que Fomento ha conseguido utilizar los modificados de obras para reducir el precio medio de los concursos en un 0,2%, si se tienen en cuenta los modificados y las obras complementarias vinculados a los contratos originales.
Pero esa conclusión no es del todo cierta, ya que la reducción se sostiene sobre el recorte a la mitad de una carretera ya licitada. Sí que es cierto, sin embargo, que desde 2008, a partir de la amenaza de la UE, se han contenido los modificados y las desviaciones de los costes de obras. Aquel año las infraestructuras licitadas por Fomento se habían encarecido de media un 12% por la vía de los modificados, que afectaban a más de la mitad de las obras.
“Cuando llegué tenía una cantidad de reformados y modificaciones que no eran de este mundo”, dijo la ministra, quien defendió que “en licitaciones de obra el peso hay que darlo al proyecto y a la obra. La parte económica también debe primar, pero bajando el margen para que no haya ofertas temerarias. Porque si eso se produce, nos topamos con la tormenta perfecta”. Es justo lo que las constructoras acusan a la Administración de haber fomentado durante años: anteponer el coste a la oferta técnica. “Adif está aceptando todas las obras en temeridad —cuando están muy por debajo de la media ponderada del conjunto de las ofertas— y en algunas comunidades se están adjudicando obras con bajas del 50%”, denuncia Núñez, quien concluye: “Somos muy competitivos y más baratos que Francia”. “El proyecto puede estar bien o mal y se contrata a la baja. Es una cuestión bastante viciada desde el principio”, indica Alberto de Frutos, director general de Bovis Lend Lease en España, una compañía especializada en el control de proyectos con la, que justamente, se intentan evitar ese tipo de
Dar más importancia al proyecto técnico se ha convertido en un tópico. Pero para el presidente del Colegio de Ingenieros de Caminos de Madrid, Juan Antonio Santamera, es insalvable pese a que en un gran número de obras públicas ese sobrecoste es “inevitable”. “En algunos países el terreno no varía durante kilómetros y kilómetros, en cambio en España en un kilómetro puedes encontrarte distintos subsuelos que hacen difícil la previsión; hay veces en los que los proyectos no cuentan con presupuesto suficiente para sondeos tan precisos como fuera necesario”, explica, para asumir incluso que “en algunos casos es preferible arriesgarte un poco y empezar a construir porque se tendrían que hacer estudios tan exhaustivos que serían costosísimos”. Y se refiere al túnel de Pajares, el tramo más caro del AVE por sus continuos problemas. Sus 50 kilómetros han superado los 3.000 millones de euros, cuando estaban presupuestados en 1.000. “Se tendría que haber construido un túnel antes, para hacer un buen estudio”, dice Santamera.
Las obras de infraestructuras son mucho más complejas que las de edificación a la hora de presupuestarlas, según coinciden la mayor parte de las personas consultadas. Sobre todo por la incertidumbre geológica. Pero eso no asegura que las grandes obras de edificabilidad no caigan muchas veces en el mismo problema, especialmente cuando el proyecto cae en manos de un arquitecto estrella, como puede ser el caso de Santiago Calatrava. En el caso de los grandes nombres de la arquitectura, De Frutos sostiene que “acostumbra a existir un problema de proyecto y de falta de control en la ejecución de la obra. Hay ciertos arquitectos a quienes no les gusta que nadie controle su trabajo”.
En el caso de esos renombrados profesionales de la arquitectura, “se sabe desde el principio que no va a costar lo mismo que un edificio normal, ¿A qué jugamos?”, denuncia la exdecana del Colegio Oficial de Arquitectos de Madrid, Paloma Sobrini, quien coincide plenamente con Flyvbjerg. “Aquí se dice que se va a hacer el gran teatro y dicen que va a costar menos porque luego ‘ya se solucionará”, afirma.
Jørn Utzon ganó el prestigioso premio de arquitectura Pritzker en 2003. Habían pasado muchos años desde que había diseñado su obra estrella, la Opera House de Sidney. Pero aquel edificio, diseñado en 1957, empezado a construir un año después e inaugurado en 1973 acabó convertido en unos de sus principales quebraderos de cabeza —él fue despedido antes de la finalización de las obras— y uno de los motivos de que Utzon no fuera precisamente en aquella época uno de los apellidos más queridos en Australia. La construcción costó 102 millones de dólares de la época, 14 veces más de lo presupuestado. Como escribió el agudo Bill Bryson en su libro En las antípodas,“visto en perspectiva, las prisas con que se empezó el proyecto fueron probablemente su salvación”. Ya no había marcha atrás. Fue así como se construyó el icono y la historia de la que es probablemente la obra con mayor sobrecoste en términos relativos.
Esa misma tesis de Bryson la suscribía hace apenas unos meses el exalcalde de San Francisco Willie Brown, en una columna. “En el mundo de los proyectos cívicos, el primer presupuesto es en realidad una especie de anticipo. Si la gente supiera el coste real desde el principio, nunca se aprobaría nada. La idea es empezar. Ponerse a hacer un agujero tan grande que ya no hay otro remedio más que traer el dinero necesario para taparlo”. Con esas palabras intentaba explicar el porqué del incremento del presupuesto del ambicioso Transbay Terminal, un proyecto que aúna un intercambiador de transporte público con edificios de oficinas cuyo coste se ha disparado por encima de los 300 millones de dólares (221 millones de euros).
Pese al avance de la técnica, ni los ingenieros ni los constructores han sabido dar con la fórmula para evitar las desviaciones presupuestarias al alza en los grandes proyectos constructivos. El ejemplo más llamativo actualmente es el de una parte de la ampliación del canal de Panamá, que enfrenta a la Autoridad del Canal de Panamá (ACP) con el consorcio Grupo Unidos por el Canal (GUPC), liderado por la constructora española Sacyr, que reclama más dinero al considerar que el coste se ha disparado por motivos incontrolables para los contratistas. Pero lo mismo sucede con proyectos emblemáticos en Alemania como el nuevo aeropuerto de Berlín, la Filarmónica del Elba, en Hamburgo, o los estadios que Brasil construye para albergar el Campeonato del Mundo de 2014.
El experto en políticas de infraestructuras y profesor de la Universidad de Oxford Bent Flyvbjerg, estudió en 2009 cómo se había desviado el coste de las obras en 20 países de todo el mundo a lo largo de los últimos 70 años. Su trabajo llegaba a la conclusión de que el 90% de los proyectos no consiguió cumplir el presupuesto y casualmente la desviación era siempre al alza. Y el problema no era solo que se superaba con creces el objetivo de gasto, sino que tampoco se cumplían las previsiones de uso, que acostumbraban a ser superiores a las reales. Lo más sorprendente son las conclusiones a las que llega Flyvbjerg de sus trabajos. “Nuestra investigación muestra que la principal causa del exceso de costes es la subestimación de costes durante la planificación del proyecto. Y las principales causas de esa subestimación son: el optimismo y la tergiversación estratégica” de los políticos cuando presentan los proyectos. El académico utiliza otras palabras, pero su argumentario casa a la perfección con las afirmaciones del exalcalde de San Francisco. “El optimismo no es deliberado. Una estimación de costes optimista es baja, lo que lleva a los excesos de costes posteriores. La tergiversación estratégica es deliberada y se hace para que los proyectos se vean bien sobre el papel, para obtener la aprobación y la financiación”, señala.
Cuando surgió la polémica de Sacyr en Panamá, se recordó la denominada cultura del modificado que se ha hecho popular en España durante los años de bonanza, cuando la inversión en obra pública estaba disparada y las Administraciones eran incapaces de contener los sobrecostes. El presidente de Seopan, Julián Núñez, asegura, no obstante, que las constructoras españolas son competitivas porque saben ejecutar bien los proyectos y hacerlo a un precio competitivo. Admite el problema de los modificados, pero lo achaca a la legislación sobre contratación pública, donde se prima la oferta económica sobre la técnica. La consecuencia no es otra que una guerra de precios entre las constructoras, en búsqueda de carga de trabajo para soportar sus estructuras.
Pero ese gusto por las bajas que señalan las estadísticas son, en opinión de Núñez, “una particularidad en España desde los años setenta”, explica. El año pasado, en plena competencia por la caída de licitaciones forzada por la crisis, la media de los proyectos licitados por el Estado se adjudicaron con una rebaja sobre el precio de salida del 33,8%. En 1967, esa rebaja era del 17%.
“La Administración adjudica a la baja y luego admite los modificados, pero también sabe que nunca va a superar el contrato base de licitación”, señala el presidente de la patronal de las grandes constructoras, con referencia a que la Administración supuestamente siempre ahorra dinero. Los modificados eran más que habituales hasta hace un lustro. En 2008 la Unión Europea amenazó con sancionar a España si no acababa con esa política de modificar contratos de obras públicas que en la mayoría de los casos suponían sobrecostes. Incluso llegó a quitarle fondos de cohesión porque había hecho modificados de obras sin justificación. El Gobierno socialista aprobó en 2011 la Ley de Economía Sostenible y acabó con esa amenaza. Desde entonces, los sobrecostes no pueden superar el 10% de la obra licitada.
En una reciente visita a Barcelona, la ministra de Fomento, Ana Pastor, sacaba pecho. Su equipo habría acabado con la profusión de modificados. Los datos de 2013 le dan la razón. Incluso se podría decir que Fomento ha conseguido utilizar los modificados de obras para reducir el precio medio de los concursos en un 0,2%, si se tienen en cuenta los modificados y las obras complementarias vinculados a los contratos originales.
Pero esa conclusión no es del todo cierta, ya que la reducción se sostiene sobre el recorte a la mitad de una carretera ya licitada. Sí que es cierto, sin embargo, que desde 2008, a partir de la amenaza de la UE, se han contenido los modificados y las desviaciones de los costes de obras. Aquel año las infraestructuras licitadas por Fomento se habían encarecido de media un 12% por la vía de los modificados, que afectaban a más de la mitad de las obras.
“Cuando llegué tenía una cantidad de reformados y modificaciones que no eran de este mundo”, dijo la ministra, quien defendió que “en licitaciones de obra el peso hay que darlo al proyecto y a la obra. La parte económica también debe primar, pero bajando el margen para que no haya ofertas temerarias. Porque si eso se produce, nos topamos con la tormenta perfecta”. Es justo lo que las constructoras acusan a la Administración de haber fomentado durante años: anteponer el coste a la oferta técnica. “Adif está aceptando todas las obras en temeridad —cuando están muy por debajo de la media ponderada del conjunto de las ofertas— y en algunas comunidades se están adjudicando obras con bajas del 50%”, denuncia Núñez, quien concluye: “Somos muy competitivos y más baratos que Francia”. “El proyecto puede estar bien o mal y se contrata a la baja. Es una cuestión bastante viciada desde el principio”, indica Alberto de Frutos, director general de Bovis Lend Lease en España, una compañía especializada en el control de proyectos con la, que justamente, se intentan evitar ese tipo de
Dar más importancia al proyecto técnico se ha convertido en un tópico. Pero para el presidente del Colegio de Ingenieros de Caminos de Madrid, Juan Antonio Santamera, es insalvable pese a que en un gran número de obras públicas ese sobrecoste es “inevitable”. “En algunos países el terreno no varía durante kilómetros y kilómetros, en cambio en España en un kilómetro puedes encontrarte distintos subsuelos que hacen difícil la previsión; hay veces en los que los proyectos no cuentan con presupuesto suficiente para sondeos tan precisos como fuera necesario”, explica, para asumir incluso que “en algunos casos es preferible arriesgarte un poco y empezar a construir porque se tendrían que hacer estudios tan exhaustivos que serían costosísimos”. Y se refiere al túnel de Pajares, el tramo más caro del AVE por sus continuos problemas. Sus 50 kilómetros han superado los 3.000 millones de euros, cuando estaban presupuestados en 1.000. “Se tendría que haber construido un túnel antes, para hacer un buen estudio”, dice Santamera.
Las obras de infraestructuras son mucho más complejas que las de edificación a la hora de presupuestarlas, según coinciden la mayor parte de las personas consultadas. Sobre todo por la incertidumbre geológica. Pero eso no asegura que las grandes obras de edificabilidad no caigan muchas veces en el mismo problema, especialmente cuando el proyecto cae en manos de un arquitecto estrella, como puede ser el caso de Santiago Calatrava. En el caso de los grandes nombres de la arquitectura, De Frutos sostiene que “acostumbra a existir un problema de proyecto y de falta de control en la ejecución de la obra. Hay ciertos arquitectos a quienes no les gusta que nadie controle su trabajo”.
En el caso de esos renombrados profesionales de la arquitectura, “se sabe desde el principio que no va a costar lo mismo que un edificio normal, ¿A qué jugamos?”, denuncia la exdecana del Colegio Oficial de Arquitectos de Madrid, Paloma Sobrini, quien coincide plenamente con Flyvbjerg. “Aquí se dice que se va a hacer el gran teatro y dicen que va a costar menos porque luego ‘ya se solucionará”, afirma.
